§1. Социальные, политические, правовые аспекты чрезвычайных ситуаций - Управление риском. Риск. Устойчивое развитие. Синергетика - Неизвестен - Синергетика

В современном мире влияние чрезвычайных ситуаций на социальные, экономические и политические процессы уже давно превысило тот уровень, который позволял относиться к ним как к пусть и драматическим, но локальным сбоям в размеренном функционировании общественных структур. Тот порог системной адаптации, которая позволяет обществу демпфировать отклонения от допустимых значений характеристик составляющих его подсистем и сохранять при этом свои качества, по-видимому, пройден. Это требует безотлагательных мер по формированию нового общественного мнения, существенного пересмотра многих основополагающих принципов и организационных подходов. Среди них можно называть следующие

1.        Технократическая парадигма, определяющая мышление подавляющей части руководителей экономической, политической и других важнейших сфер общества. В ее основе – иллюзия о возможности беспредельного наращивания потенциала сознательного влияния человека на природные и социальные (в широком смысле) процессы, превращение природы из объекта в орудие деятельности. О негативной направленности технократической тенденции свидетельствуют данные Брюссельского исследовательского центра: если в начале 60‑х годов от ЧС природного и техногенного характера в среднем за год пострадал 1 человек из 62 проживающих на Земле, то в 90‑х – уже 1 из 29.

2.        Просчеты в выборе и проектировании "технологий". Решающим критерием до сих пор является чисто техническая эффективность и даже эффектность внедряемых технологий. Масштабы возможного ущерба окружающей среде и вероятность возникновения ЧС если и учитываются, то лишь в последнюю очередь, да и то далеко не в полной мере. Характерным остается стремление экономить за счет расходов на обеспечение надежного уровня безопасности.

3.        Усиление взаимозависимости и взаимосвязи в происхождении ЧС факторов природного и техногенного характера. Все чаще стихийные бедствия, будучи внешними по отношению к инженерно-технологической инфраструктуре, порождают возникновение техногенных катастроф (по данным Колорадского университета, в США 73,3% крупных технических аварий были связаны с землетрясениями).

4.        Преобладание сугубо человеческих, социальных факторов в возникновении техногенных катастроф. По оценкам экспертов, человеческие ошибки обусловливают 45% экстремальных ситуаций на АЭС, 80% авиакатастроф и свыше 80% катастроф на море. Еще выше этот показатель для автодорожных аварий, в том числе – при перевозке опасных грузов. К этому фактору добавляются причины, характерные для современного, кризисного состояния России. Среди них разрыв хозяйственных связей, падение технологической дисциплины, снижение квалификации кадров, прогрессирующий износ средств производства и техники, превышающий в некоторых отраслях 80-90%, рост стрессовой нагрузки на граждан из-за снижения жизненного уровня и политической нестабильности.

5.        Фактическое расширение функций МЧС России, выход деятельности этого министерства за рамки прямых обязанностей. Особенно отчетливо это проявилось зимой 1998‑99 гг., когда МЧС пришлось решать вопросы энергоснабжения районов Севера (Камчатка, Чукотка, северные районы Якутии и т.д.). МЧС России в настоящее время берет на себя часть функций, с которыми не справляются соответствующие структуры. Кроме того, структурам Министерства приходится участвовать в урегулировании межнациональных и этнических конфликтов в роли своеобразного третейского судьи.

Другими словами, деятельность МЧС связана не только и не столько с преодолением локальных проблем, возникающих в результате природных, техногенных отклонений, сколько с просчетами или неорганизованностью отдельных людей, профессиональных групп или руководящих органов.

МЧС России прямо или опосредовано заинтересовано в сохранении:

         устойчивого и оптимального взаимодействия человека-общества-природы;

         социально-политической стабильности;

         здоровья и жизни граждан и благополучия целых регионов;

         природы, природных ресурсов, экологической среды.

Достижение этих целей по своим масштабам и социальной значимости вышло далеко за пределы природных, техногенных или организационных проблем и порой приобретает политический характер.

Своей деятельностью МЧС, преодолевая стрессовые нагрузки и сохраняя жизнь граждан и стабильность общества, способствует нормализации общественных отношений, укрепляет авторитет власти, доверие народа к ней.

Осознание несоответствия перечисленных принципов и тенденций функционирования социально-экономических и социально-политических структур общества сложившимся реалиям, существенная трансформация функций МЧС, фактический выход их за узко профессиональные рамки предопределяют необходимость научного, и прежде всего методологического осмысления связанных с этим проблем.

По мере роста технологического производственного потенциала, численности населения, урбанизации территорий объективно формируется более уязвимая социальная среда, деструктивное влияние на которую чрезвычайных ситуаций постоянно активизируется. Это происходит, во-первых, за счет увеличения числа стихийных бедствий, техногенных аварий и катастроф, связанных с глобальными климатическими изменениями, чрезмерной антропогенной нагрузкой на окружающую среду, рискованностью многих наукоемких, в том числе военных, технологий. Во-вторых, увеличение количества бедствий и аварий сочетается с растущим социально-экономическим ущербом и ростом числа пострадавших. Ежегодно число пострадавших от стихийных бедствий на планете повышается в среднем на 6%.

Анализ статистических данных по чрезвычайным ситуациям, имевшим место на Земле в течение последних 30‑и лет, показывает, что научно-технический прогресс не дает никаких гарантий для снижения уровня "катастрофичности" мирового сообщества. По данным научного центра по эпидемиологическим катастрофам (Брюссель), с 1965 г. по 1992 г. общий экономический ущерб от природных катастроф составил порядка 340 млрд долл. США. Данные, предоставленные различными странами на Всемирной конференции по природным катастрофам (Иокогама, 1994), свидетельствуют, что количество катастроф с высоким экономическим ущербом, когда ущерб составляет не менее 1% от валового годового продукта страны, в которой произошла катастрофа, возросло в мире за период 1962‑1992 гг. в 4,1 раза, количество пострадавших – в 3,5 раза, погибших – в 2,1 раза. Наибольший экономический ущерб приносят наводнения, составляющие 32% от числа "высокоущербных" бедствий, тропические штормы (30%), засухи (22%) и землетрясения (10%). По числу пострадавших наиболее опасны засухи (33% пострадавших), наводнения (32%), тропические штормы (30%); по числу погибших людей – наводнения (26%), тропические штормы (19%), эпидемии (17%) и землетрясения (13%).

Аналогичное усиление негативного влияния фактора ЧС на жизнедеятельность общества наблюдается и в Российской Федерации (см. табл. 1) .

Таблица 1. Динамика основных показателей ЧС на территории Российской Федерации

В 1997 г. на территории России из 1664 чрезвычайных ситуаций 999 были квалифицированы как локальные (60%), 438 – местные (26%), 213 – территориальные (13%), 11 – региональные (1%), 2 – федеральные, 1 – трансграничная. Материальный ущерб составил 5,2 млрд руб. (870 млн долл. США).

Таблица 2. Структура источников ЧС техногенного характера на территории России

Таблица 3. Структура источников ЧС природного характера на территории России

Структура чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера на территории РФ представлена в табл. 2 и табл. 3

В России 746 городов, которые подвержены воздействию наводнений, 500 – ураганных ветров и смерчей, 725 – оползней и обвалов, 103 – землетрясениям, 9 – цунами. В стране насчитывается 45 тыс. опасных, с точки зрения возникновения ЧС техногенного характера, производств. Вероятность возникновения на них аварий повышается вследствие падения производственной и технологической дисциплины, физического и морального износа оборудования: парк станков в 1990‑1997 гг. почти не обновлялся, общий износ основных фондов достигает 60%.

В нашей стране риск оказаться среди пострадавших или погибнуть значительно выше, чем в развитых странах мира. Такой риск характеризует уязвимость общества от чрезвычайных ситуаций. В России она ежегодно повышается, в среднем, по числу погибших – на 4%, по материальному ущербу – на 10%.

По оценкам ученых РАН, возможный среднегодовой материальный ущерб с затратами на ликвидацию последствий катастроф и стихийных бедствий в ближайшее десятилетие достигнет 100‑125 млрд руб.

На основании приведенных данных можно сделать следующий вывод: потребность российского государства и общества в эффективном механизме предотвращения и ликвидации ЧС имеет большую актуальность и представляет значимый аспект проблемы обеспечения национальной безопасности.

С этой целью в России была создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). Сегодня значение социально-политического фактора в деятельности РСЧС сравнимо с факторами материально-техническим и профессионально-кадровым. Негативные социально-политические последствия чрезвычайных ситуаций, которые зачастую носят "качественный", латентный характер и с трудом поддаются измерению, могут представлять для национальной безопасности не меньшую угрозу, чем экономический или экологический ущерб. Механизм защиты населения и национального достояния от аварий, катастроф, стихийных бедствий нуждается в комплексном подходе. Игнорирование его социально-политической составляющей является недальновидным, поскольку акцентируя внимание мы пренебрегаем другими, не менее важными.

В этой связи возникает настоятельная необходимость в анализе сущности, структуры и классификации социально-политических компонент в деятельности РСЧС. Лучше понять эту проблему можно через анализ главных задач, стоящих перед рассматриваемой системой. К этим задачам можно отнести: снижение уровня риска жизнедеятельности российского общества, повышение его социально-политической устойчивости, увеличение мобилизационных возможностей для превентивного и адекватного реагирования на возникающие угрозы.

Обратим внимание на обратные связи между обществом и РСЧС.

         Во-первых, деятельность РСЧС направлена, в определенном смысле, на поддержание социально-политической стабильности в обществе, его "страхование" от чрезвычайных обстоятельств. Но существует и обратная функциональная зависимость: чем стабильнее положение в обществе, тем более благоприятны условия для РСЧС.

         Во-вторых, на микроуровне имеет место амбивалентность субъект-объектных статусов РСЧС, общества, отдельной личности, а также их причинно-следственных связей. Например, РСЧС, как субъект нейтрализации чрезвычайных ситуаций, рассматривает население в качестве одного из основных объектов защиты. Но одновременно население выступает и как субъект самозащиты.

Социально-политические ресурсы деятельности РСЧС состоят из трех компонент, каждая из которых требует специального рассмотрения.

1.        Государственная политика в сфере нейтрализации ЧС. Создание нормативно-правовых условий для такого рода деятельности и соблюдения прав человека в ЧС.

2.        Подготовка населения к действиям в ЧС. Формирование институциональных и информационных условий для подготовки людей к действиям в экстремальных обстоятельствах, создание механизма "обратной связи".

3.        Использование и учет социальных и социально-политических последствий ЧС.

Обратим внимание на правовую базу гражданской защиты в целом.

В развитых странах, которые ранее других развернули активную деятельность по созданию соответствующего правового обеспечения мер по предотвращению и подготовке к возможным промышленным авариям и катастрофам, используется один и тот же принципиальный подход. Обеспечивая безопасность самого процесса производства, технологических процессов, нормативные акты концентрируют внимание на источниках риска внутри предприятия. За его пределами акцент смещается уже на сведение к минимуму последствий аварии для населения и окружающей среды и, далее, на подготовку планов действий на случай ЧС. Сообразно этому подходу, сложившийся к концу 80‑х годов правовой механизм управления в экстремальных ситуациях обязательно включает по крайней мере три группы законов, во многом сходных в развитых странах мира.

Первая группа – законы и подзаконные акты (постановления, инструкции) об охране здоровья людей, занятых на производстве, и безопасности производства в целом (как для персонала предприятия, так и для населения). Вторая группа нормативных актов обязывает владельцев предприятий разрабатывать и осуществлять планы подготовки и действий на случаи аварии, катастрофы, а местные власти – участвовать в этой работе, координировать и контролировать исполнение указанных планов, а также самим готовить аналогичные документы на случай распространения этих аварий и катастроф за пределы санитарно-защитных зон предприятий и в отношении стихийных бедствий. Наконец, третью группу составляют нормативные акты о планировании (регулировании) землепользования, законы, предусматривающие лицензирование предприятий и сооружений, выдачу разрешений на их строительство и эксплуатацию, а также их экологическую экспертизу.

Единая специализированная организация, которая функционировала бы в качестве консультанта при парламентах западноевропейских стран, а также Канады и Японии, отсутствует. Только в США создано Управление по оценке технологий (ОТА) в рамках исследовательской службы конгресса США. Однако правительства экономически развитых стран отнюдь не игнорируют оценку используемых технологий – этот важный инструмент определения и управления технико-экономической эффективностью и особенно социально-экологической опасностью крупномасштабных государственных проектов. Они используют для этой цели разные учреждения: например, в Великобритании главную роль играет служба программного анализа и национальная корпорация по НИОКР, в Нидерландах – совет по научной политике, в Швеции – национальный совет по развитию технологии и секретариат перспективных исследований и т.д.

В отличие от оценки технологий, экологическая экспертиза и лицензирование предприятий законодательно закреплены в большинстве стран Западной Европы в нормативных актах по охране окружающей среды, а в ряде случаев – и в некоторых других законах. Например, во Франции требование об обязательной экологической экспертизе проектов – оценке их воздействия на здоровье человека и окружающую его сферу – содержится в законе 1976 г. о так называемых регистрируемых предприятиях. Принятая в 1985 г. директива ЕЭС №185/337, вступившая в силу в 1988 г., обязывает все западноевропейские страны-члены сообщества проводить экологическую экспертизу при планировании хозяйственной деятельности на местном и региональном уровнях.

Помимо последней директивы, важную роль по "отфильтровыванию" наиболее опасных объектов – источников риска играют другие нормативные акты. В их числе директива ЕЭС №319 от 1978 г. о токсичных и опасных отходах, предусматривающая их рециклизацию и безопасное удаление; директива №831 от 1979 г. – о процедуре предварительного уведомления официальных инстанций о результатах испытаний химического соединения или продукта на потенциальную опасность, направленная на предотвращение массового воздействия этих источников риска на здоровье людей; директива №631 от 1984 г. – о трансграничных перевозках опасных отходов в ЕЭС, оговаривающая обязанности производителя и получателя таких отходов, вводящая процедуру извещения о передаче отходов и порядке их транспортирования, и некоторые другие.

Государства Западной Европы, последовательно реализовавшие на практике требования, установленные в этих документах, добились значительного сокращения количества ЧС техногенного характера и их масштабов в случае возникновения.

Со второй половины 80-х годов в правовом обеспечении, равно как и в организации управления в ЧС в целом, прослеживалась тенденция изменения приоритетов: прежняя ориентация на функции, прежде всего, подготовки, а также реагирования и ликвидации ЧС постепенно уступает место нацеленности на предотвращение или сведение к минимуму риска возникновения этих ситуаций и уменьшения их масштабов. Учитывая, что последнее является стратегической целью управления в ЧС, отмеченная тенденция означает и смену типов управления – переход от преимущественно функционального и адаптивного к целевому и упреждающему управлению.

Этот процесс активно идет практически во всех развитых странах мира. Тем не менее, в организации управления в ЧС (прежде всего на высшем государственном уровне) его правовое обеспечение в существенной мере остается ориентированным на функции подготовки, реагирования и ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий. Не в последнюю очередь это связано с тем, что в рамках национальных законодательств стран Запада и Японии лишь с недавних пор прослеживается стремление к объединению, состыковке всех трех блоков нормативных актов и к созданию тем самым единой правовой базы, обеспечивающей комплексное управление в ЧС и охватывающей все возможные источники, а также стадии развития ЧС.

По сути дела указанная тенденция только складывается, и всего несколько стран мира (Великобритания, США, Франция, ФРГ, Швеция, Япония) могут претендовать на то, что им удалось добиться существенного продвижения в этом направлении. В подавляющем большинстве стран, и отчасти это остается справедливым и в отношении России, между первыми двумя из перечисленных групп законов, нормативных актов, с одной стороны, и последней группой – с другой, сохраняется своеобразная перегородка. Кроме того, эти нормативные акты еще недостаточно соотнесены с законами по охране окружающей среды, которые объективно связаны с проблемой предотвращения и снижения масштабов ущерба от катастроф техногенного характера.

Сохраняющаяся фрагментарность законодательной базы объясняется, во-первых, сложностью, неоднородностью самого объекта управления, разнотипостью ЧС, во-вторых, инерционностью сложившихся подходов, когда приоритеты деятельности в рассматриваемой сфере управления определяли ведомства гражданской обороны, выполнявшие функции подготовки и реагирования на ЧС военного характера.

Государственные системы управления, а точнее, подготовки и реагирования, охватывают, прежде всего, промышленные катастрофы, причем преимущественно аварии на АЭС и химических предприятиях, которые считаются потенциально наиболее опасными. Основу организации подготовки и реагирования на ЧС составляет планирование действий на случай крупных аварий и катастроф на предприятиях и инженерных сооружениях, которое учитывает возможные источники и факторы риска, и в рамках которого производится оценка риска и оценка технологий. Правовая ответственность за составление таких планов действий возлагается на производителя – владельца предприятия (сооружения), функции надзора и контроля за их исполнением, а также планирование эвакуации местного населения – на местные власти и соответствующие компетентные службы (пожарную, полиции и другие).

Вместе с тем в ряде стран Западной Европы действуют организационные структуры, объектом управления которых являются как технологические, так и природные катастрофы. Наиболее известная и эффективная из таких служб создана в ФРГ. Система защиты населения от катастроф в этой стране включает как специальные службы типа службы защиты от катастроф (СЗК) или гражданской обороны, так и общегосударственные органы управления – местные и земельные власти, Федеральное правительство и Бундестаг. Особый интерес представляет СЗК, насчитывающая 1,5 млн человек, в том числе 950 тыс. коммунальных пожарных, 400 тыс. – в санитарных организациях, 56 тыс. – в федеральном управлении технической помощи (ТХВ). Их деятельность, так же как и оснащение подразделений, их обучение, эксплуатация зданий и сооружений, финансируется из федерального бюджета. С 1980 г. министерства обороны и внутренних дел ФРГ ежегодно освобождают от военной службы 17 тыс. человек, изъявляющих желание работать в системе СЗК и гражданской обороне.

В целом, правовое обеспечение и организационная структура родственных МЧС России зарубежных организаций достигли высокого уровня и адаптированы к специфике своих стран, в результате чего сложились достаточно эффективные механизмы. Одна из особенностей этих организаций состоит в наметившейся тенденции все более широкого привлечения населения к участию в деятельности, связанной с защитой населения и территорий от ЧС. В разных формах и в различной степени она отчетливо проявилась практически во всех странах. Многие элементы названных организаций могут, при определенной модификации, быть успешно использованы и в РСЧС.

Разработка правовой регламентации функционирования РСЧС России изначально рассматривалась как стратегическая задача в становлении системы государственного управления. Существенное продвижение в решении этой задачи – создание в относительно короткие сроки почти заново нормативно-правовой базы деятельности МЧС России – представляется одним из важнейших достижений в формировании социально-политического механизма РСЧС.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий является предметом совместного ведения Российской Федерации и входящих в ее состав республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов. Согласно ст. 76 Конституции, по предметам совместного ведения в стране издаются федеральные законы, а в субъектах Российской Федерации в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты.

Впервые в истории России были приняты такие федеральные законы, как "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (1994 г.) и "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (1995 г.). Кроме того, правовое обеспечение РСЧС опирается на ряд других законодательных и нормативно-правовых актов в области защиты населения и территорий.