Бианки В. А., Серавин А. И. Прогностические очерки практики выборов... 2.6. Развитие общественных процессов вокруг закона «Об общих принципах организации МСУ в РФ»

Учитывая специфику динамично развивающейся общественно-политической ситуации (на 22.07.05) вокруг закона о местном самоуправлении, историю развития общественных процессов в Ленинградской области целесообразно разбить на четыре блока-этапа: общественно-политическая ситуация до 17.05.05, общественно-политическая ситуация с 17.05.05 до 24.05.05, с 24.05.05 до 08.07.05 и сценарный анализ возможного развития событий после 08.07.05.

Общественно-политическая ситуация до 17.05.05

В 2004 году областными законами «Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципального образования» органами государственной власти Ленинградской области были установлены границы муниципальных образований и соответствующие муниципальные образования наделены статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. С учётом ограниченного времени на проведение всех работ по установлению границ допускается утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. Установление законом Ленинградской области границ муниципального образования фактически является актом создания муниципального образования.

Установление границ сопровождалось в некоторых МО общественными протестными волнениями, митингами, сбором подписей, организацией сайта в интернете и т. п. Так, например, руководство МО Гатчина не хотело придания городу статуса городского поселения, что по факту означает лишение статуса города и включение в Гатчинский район почти на равных правах с сельскими поселениями.

Ожидалось, что избирательная кампания будет проводиться одновременно в муниципалитетах всех уровней, чтобы сэкономить бюджетные средства. Жители МО будут выбирать представительный орган I и II уровня, а также глав МО I и II уровня, то есть получат 4 разных бюллетеня.

В бизнес-кругах, а также в политических партиях, ориентированных на зарабатывание денег, вызвали особый интерес следующие статьи нового закона:

Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в особенности пункты №3 и №4

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Статья 51. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, в особенности пункты №2 и №3:

2). Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

3). Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

Статья 52. Местные бюджеты

1. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

По мнению экспертов, руководители региона, хорошо понимая возможности нового передела собственности, начали продумывать наиболее эффективные схемы управления недвижимостью, рассматривая варианты госсобственности, приватизации или передачи ее в частные руки. Эти рекомендации будут положены в основу разрабатываемых сейчас регламентов деятельности будущих муниципальных образований.

Основные действующие силы, так или иначе, уже проявили себя на политическом поле МО Ленинградской области в преддверии реформы МСУ :

Местный уровень:

§ Местный бизнес (в каждом МО свои);

§ Граждане, желающие заработать (в каждом МО свои);

§ Действующие депутаты местного самоуправления (в каждом МО свои);

§ Амбиционные граждане (в каждом МО свои);

§ Партии (ЛДПР, «Единая Россия», Аграрная партия, в Ломоносовском, Всеволожском районах и некоторых других МО – СЕПР, КПРФ, в Выборгском – «Родина»);

§ Профсоюзные организации (только в некоторых МО);

§ Местная администрация (МО I и II уровня).

Региональный уровень:

§ Крупные экономические структуры (основной интерес МО у крупных заводов и земля вокруг Санкт-Петербурга);

§ Партии (ЛДПР, «Аграрии», «Единая Россия», «Родина»);

§ Действующие депутаты Законодательного собрания (не все примут участие, для каждого МО ситуация будет своя);

§ Профсоюзная организация;

§ Правительство Ленинградской области (примет участие с целью обеспечения плавного перехода власти).

Федеральный уровень:

§ Партии (ЛДПР, «Единая Россия», а когда страсти по реформе накалятся, то СПС, «Яблоко», КПРФ и, возможно «Родина»);

§ Депутаты Госдумы (По мнению экспертов: А.Г.Невзоров вряд ли будет участвовать, В.А.Южилин - тоже, А.А.Шиманов, вероятно, примет участие).

Еще в 2004 году по ряду высоко инвестиционно-привлекательных МО начали разворачиваться избирательные кампании на пост главы второго уровня. Например, Выборгский район, где была нанята группа политтехнологов, снята квартира, начался выпуск тематически ориентированной газеты; Всеволожский район, где местные предприниматели начали разбиваться на комитеты «Местного спасения» (как в поселке имени Морозова) или организовывать самосознание местного населения (как в Юкках).

Вступление в силу положений федерального закона в полном объеме с 01.01.06 года не может служить основанием для досрочного прекращения полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных до официального опубликования федерального закона, срок полномочий которых истекает после 01.01.06. Указанные органы и выборные должностные лица местного самоуправления с 01.01.06 исполняют полномочия в соответствии с положениями федерального закона.

По закону «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» для муниципальных образований первого уровня, к которому отнесены сельские и городские поселения, срок полномочий определен в три года. В то же время органы власти муниципального района, то есть МО II уровня, будут избираться на пять лет. Интересно, что депутаты первого созыва МО I уровня уже прекратят свои полномочия, а депутаты МО II уровня будут продолжать исполнять обязанности.

В 2005 уже в достаточно большом количестве МО стартовали избирательные кампании на должность главы. Например, в активной стадии (поквартирная агитация, социологические опросы, продуктовые наборы, молодые люди в накидках и т. п.) они проходят в Гатчине, на стадии предварительных исследований – в Ломоносовском, Тосненском, Кингисеппском, Бокситогорском и других районах.

Общественно-политическая ситуация с 17.05.05 до 31.05.05

17 мая 2005 года депутаты Законодательного собрания Ленинградской области в первом чтении приняли закон, согласно которому напрямую избираться будут только депутаты муниципальных советов городских и сельских поселений, которые сформируют представительный орган района, направив туда делегатов из своего состава. Глав администраций районов и поселений будут нанимать на работу по контракту. Кандидатов на эти должности подберут специальные конкурсные комиссии, половину состава которых сформирует правительство Ленинградской области.

Законопроект, внесенный губернатором Ленинградской области, устанавливает число депутатов в каждом из муниципальных образований: от 7 - в малочисленных сельских поселениях, до 22 - в городских.

Из своего состава каждый муниципальный совет изберет по 1-2 делегата в представительный орган муниципального района (самый многочисленный совет получится в Выборгском районе – 42 человека, самый малочисленный – в Подпорожском и Лодейнопольском: по 15 человек), а также выберет главу совета. Глава администрации поселения будет назначаться муниципальным советом по контракту – фактически будет являться наёмным менеджером.

Данная реформа завершит укрепление вертикали власти в Ленинградской области, и если в других регионах она пройдет в том же русле, - то и во всей стране.

Жители МО будут выбирать представительный орган I уровня, а депутаты II уровня, а также главы МО I и II уровня на общих выборах избираться не будут, то есть избиратели получат 1, а не 4 разных бюллетеня.

Далее практически по всем муниципальным округам избирательная деятельность приостановилась, все команды стали поджидать принятия этого закона.

24 мая 2005 года был принят во втором и третьем чтении областной закон «Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области».

Интересно, что в принятом законе «потерялось» МО Ивангородское, которое появляется только в виде «призрака» в Приложении 2 к областному закону (в списке МО I уровня Кингисеппского района отсутствует Ивангородское городское поселение и перечислены только 10 МО, а в таблице с указанием количества МО I уровня в каждом МО II уровня по Кингисеппскому району указано 11 МО).

Общественно-политическая ситуация с 24.05.05 до 08.07.05

После принятия этого закона началась активная проработка схем выборов нового образца. Многие предприниматели-аборигены и местные криминальные группы отказались от ведения избирательных кампаний, так как ориентировались на главу второго уровня. Активную проработку новых схем осложняли слухи о том, что реформу МСУ якобы хотят перенести и выборы будут отложены, причем эта информация частично подтверждалась экспертными мнениями и поддерживалась СМИ. Из-за этого многие крупные игроки не хотели вступать в избирательную кампанию. Ситуация неопределенности (подробнее этот вопрос рассмотрен в разделе 2 .7. Быть или не быть? ) продолжалась до первых чисел июля, и 08.07.05 в Госдуму была внесена и принята в первом чтении (при активном участии представителя Президента РФ) поправка о переносе ввода в действие ФЗ №131. В это же время стало ясно, что в Ленинградской области выборы все равно проведут. Однако на сегодняшний день непонятно, когда вновь избранные депутаты получат всю полноту власти, что резко снижает инвестиционную привлекательность реформы.

Законодательное собрание Ленинградской области приняло закон о назначении выборов в представительные органы муниципальных образований региона. Выборы в муниципальные собрания в регионе пройдут 9 октября, при продлении в соответствии с федеральным законодательством сроков полномочий действующих органов МСУ. Однако принятый закон, как оговорено отдельным его пунктом, вступил в силу 25 июля 2005 года, что позволило соблюсти нормы федерального и областного избирательного права, где четко определены временные рамки проведения выборов. Таким образом, избирательная кампания в Ленинградской области началась именно 25 июля 2005 года. Принятый закон не распространяется на представительные органы МСУ, которые избраны до вступления в силу главы 12 федерального закона о местном самоуправлении, и избранные в переходный период.

Базовый вопрос, вокруг которого разворачивались события в связи с реформой: кто будет распоряжаться муниципальной собственностью и, самое главное, землей. Первоначально ответить на него с уверенностью было очень сложно: региональная власть держала этот вопрос под жестким контролем, снижая тем самым инвестиционную привлекательность реформы.

Однако к настоящему моменту ситуация с землей изменилась. Региональные и муниципальные власти в соответствии с поправками в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и новым региональным законом, принятым 14 июля Законодательным собранием Ленинградской области во втором и третьем чтениях, «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», теперь могут претендовать на изъятие по суду невостребованных земельных участков и т. п. Прояснение вопроса с землей повысило интерес к реформе, но поправка к Федеральному закону № 131 от 08.07.05 (о переносе вступления в полномочия новых органов МСУ) сбалансировала наметившийся прогресс.

Сценарный анализ развития событий после 08.07.05

Выборы, скорее всего, состоятся, но в течение июля-августа будет присутствовать напряжение – все будут ожидать сентябрьской сессии Госдумы, где во втором и третьем чтении решится вопрос о переносе ввода в действие ФЗ № 131.

Каким образом будут проходить кампании в смысле технологий и стратегии, рассмотрено в разделе 3.2. «Варианты проведения кампании».

Наметим основные реперные точки, которые будут определять развитие кампании.

Отдельно пройдет этап под эгидой слов Сталина: «Не важно, кто голосует, важно, кто считает» , который будет заключаться в формировании составов избирательных комиссий. При грамотной организации комиссий выигрывают те кандидаты, кто влиял на назначение членов комиссий с правом решающего голоса и председателей этих комиссий.

Избирательная компания продлится 77 дней - с 25 июля по 09 октября 2005 года.

Первый этап : выдвижение и регистрация кандидатов, 25.07.05-03.09.05.

Субъекты выдвижения:

-          полномочный орган политической партии;

-          общественное объединение;

-          избирательный блок;

-          самовыдвижение.

Регистрация кандидатов от «Единой России», «Родины», КПРФ и ЛДПР осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога. Основанием для регистрации кандидата в этом случае является решение о его выдвижении, принятое политической партией, ее региональным или местным отделением, избирательным блоком.

Для остальных кандидатов предусматривается альтернатива. Он может не собирать подписи в свою поддержку, а заменить эту процедуру внесением избирательного залога. Размер его составляет 37 500 рублей, 15% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда депутата. «Потолок» же избирательного фонда для депутата представительного органа – 250 000 рублей.

Второй этап , агитационный. Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата и создания соответствующего избирательного фонда, прекращается в ноль часов за одни сутки до дня голосования.

Этот период избирательной кампании можно разбить на два отрезка: до 24 сентября и с 24 сентября по 9 октября. До 24 сентября все будут ждать решения о переносе ввода в действие ФЗ № 131, а после 24 сентября самым ярким событием будет то, что начнется досрочное голосование, которое на многих выборах в органы МСУ решало итог выборов.

Третий этап , день выборов, подсчет голосов. 9 октября ожидается высокая явка на выборы, с учетом досрочно проголосовавших - порядка 60%, а по МО с высокой экономической привлекательностью этот показатель может быть еще выше.

Содержание