Миграционная политика зарубежных стран

Во всех странах, где уже существуют ограничения въезда, пребывания и натурализации иммигрантов, иммиграция осуществляется на легальной и нелегальной основе.

В большинстве западных стран легальная иммиграция осуществляется по трем основным каналам:

- Воссоединение семей. Масштабы этого канала нелегальной миграции велики во всех странах, которые принимали в последнее столетие существенные контингенты иммигрантов; например, в США, по этой линии ежегодно приезжают 550 — 600 тыс. человек, во Францию — 100 тыс. Как известно, в свое время ряд европейских стран давали преференции при иммиграции жителям своих колоний: Великобритания принимала индийцев и пакистанцев, Франция — алжирцев и марокканцев. Теперь именно граждане этих государств прибывают по линии воссоединения семей. В Германию по линии воссоединения семей приезжают выходцы из Турции, России, стран бывшей Югославии и ряда других стран.

США не вводят количественных ограничений для ближайших родственников граждан (несовершеннолетних детей, супругов, а также родителей граждан США, не достигших 21 года). Ограниченное число «green cards» выдается для других членов семьи; их количество определяется в соответствии со сложной формулой, которая учитывает категорию родства и страну происхождения. Во многих странах Западной Европы заключение брака не является гарантией скорого и беспрепятственного получения гражданства, что продиктовано заинтересованностью пресечь или свести к минимуму иммиграцию через фиктивные браки.

- Трудовая иммиграция (иммиграция при посредничестве работодателя). Иммиграция по этому каналу во многих странах осуществляется при условии, что среди граждан или постоянных резидентов найти подобного специалиста невозможно. Большинство иммигрантов, идущих по этому каналу, высококвалифицированные специалисты. Не случайно политика по их приему в странах-реципиентах получила название «охоты за головами».

В качестве примера трудовой иммиграции можно выделить так называемых «независимых» иммигрантов в Канаде, при приеме которых используется система баллов. Баллы выставляются в зависимости от уровня образования и профессиональной подготовки, личных качеств и возраста иммигрантов, намерений поселиться в конкретной местности, знания английского или французского языков, заблаговременной договоренности о получении работы.

В США закон Харта-Селлера (1965 г.) ввел систему преференций, по которым предпочтение отдается иммигрантам, имеющим родственные связи с гражданами США, ученым и специалистам, а также работникам некоторых отраслей экономики. Вне квот идут иммигранты-инвесторы, которые вкладывают определенные средства в создание рабочих мест.

Прием трудящихся-мигрантов широко практиковался в ФРГ в 1955— 1973 гг., когда был заключен ряд соглашений с Италией, Испанией, Грецией, Турцией, Марокко, Португалией, Тунисом, Югославией. За время действия этих соглашений страна приняла почти 5 млн. иностранных работников. - Прием лиц, ищущих убежище. Этот канал иммиграции связан с гуманитарными причинами. В США, например, этот процесс осуществляется в рамках официальной программы переселения беженцев, их количество определяется на ежегодных консультациях Госдепартамента США и конгресса. При этом лица, которым предоставлено убежище на территории США, не закладываются в квоты приема беженцев. Возможность получения статуса беженца оговаривается положениями Женевской конвенции по беженцам 1951 г. и протокола к ней 1967 г.

Финансовые затраты развитых стран на предоставление убежища беженцам достаточно велики. Дороговизна процедуры предоставления убежища объясняется тем, что она включает в себя питание, размещение, затраты на юридическую помощь и финансовую поддержку мигрантов. Получение статуса беженца в этих государствах позволяет беженцам иметь такие условия жизни, которые не все из них имели дома.

По оценкам УВКБ ООН, только страны Европы за период 1989 — 2000 гг. приняли в общей сложности около 5 млн. вынужденных мигрантов различных категорий. В настоящее время практически все страны Западной Европы стремятся существенно ограничить потоки беженцев в свои государства. Для этого они используют арсенал методов, среди которых можно назвать несколько наиболее распространенных:

- Сокращение социальных преимуществ (выплат, пособий, размеров помощи и т.п.). Ряд наиболее «обеспеченных» государств (Германия, Швейцария, Нидерланды) существенно сократили размеры социальных пособий, которые теперь несколько меньше, чем аналогичные выплаты для неимущих граждан своих стран. Кроме того, во многих из этих стран беженцам стали оказывать помощь не деньгами, а в натуральной форме — продуктами, одеждой, жильем.

- Ограничительное толкование критериев того, кого можно считать настоящим беженцем

Угроза задержания. Некоторые правительства используют процедуру задержания для контроля за территориальным передвижением иностранцев, которые ищут убежище как по прибытии в страну во время рассмотрения их ходатайств о разрешении остаться, так и позднее в отношении лиц, получивших на свои заявления отказ и ожидающих высылки (критики подобных действий утверждают, 5* что правительства на самом деле используют угрозу заключения с целью запутать потенциальных беженцев, чтобы удержать их от попыток найти приют в данной стране).

Анализ законодательных актов, систем приема и интеграции иммигрантов позволяет констатировать, что стратегическим направлением миграционной политики в странах Западной Европы является создание «менее благоприятных условий» для новых лиц, ищущих убежище. В 1997 г. только 11% просивших убежища в странах Западной Европы были признаны беженцами в соответствии с конвенцией 1951 г. Это происходит по той причине, что многие европейские страны существенно озабочены проблемой возросших масштабов вынужденной миграции и расходов на нее. Схожей позиции придерживаются и другие государства.

К категории стран с либеральной моделью относятся государства Скандинавии, Великобритания, Швейцария, Болгария. Правительства этих стран в основном придерживаются положений документов и соглашений, регламентирующих процесс предоставления убежища, являются крупными спонсорами УВКБ ООН, обеспечивают институт «временного убежища».

Группа стран с относительно либеральной моделью включает Францию, государства Бенилюкса, Италию, Грецию, Чехию, Венгрию, Румынию и некоторые другие. Перечисленные страны Восточной Европы, претендуя на членство в Европейском союзе, существенно ужесточили в последние годы приграничный режим в отношении третьих стран.

Наконец, страны с консервативной моделью — Австрия, Германия, Испания, Португалия, Польша, Словения — пошли по пути ограничительного толкования определения «беженец».

Помимо этого в некоторых странах существуют специфические категории иммигрантов, получивших право на въезд, пребывание и натурализацию. В Германии к такой категории относятся так называемые «контингентные беженцы» — евреи из стран бывшего СССР (исходя из признаваемой ответственности за геноцид евреев во время Второй мировой войны).

Несмотря на структурированность и жесткость политики западных стран в области миграции, фактические масштабы иммиграции существенно превышают масштабы официально разрешенных ее параметров. В результате на их территории перманентно пребывают достаточно многочисленные контингента нелегальных иммигрантов, осуществляющих трудовую деятельность главным образом в неформальном (теневом) секторе экономики. В принципе нелегальные иммигранты выгодны как недобросовестным работодателям, использующим их как дешевую и в значительной степени бесправную рабочую силу, так и государству, не затрачивающему на них средств по линии социальных программ.

В качестве одного из средств борьбы с нелегальной иммиграцией многие страны применяют программы легализации (законодательные амнистии), в которых, как правило, устанавливают временные рамки, в течение которых можно подать ходатайство (минимальный срок незаконного проживания — от нескольких месяцев до пяти лет).

Миграционные амнистии из сугубо практических соображений в разные годы применяли США, Австралия, Франция, Греция, Италия. В соответствии с рекомендациями, данными рабочей группой конгресса США при подготовке программы легализации иностранцев 1986 г., были выделены две основные причины подобной меры:

- Экономическая. При замедлении темпов развития и росте безработицы возрастает обеспокоенность относительно появления иностранцев на рынке труда. С этим связано желание упорядочить условия найма иностранной рабочей силы, которая, как правило, дешевле местной и способна эффективно конкурировать за ограниченное количество рабочих мест.

- Политическая. Возникает, когда количество незаконных мигрантов на территории страны оказывается таким, что решить эту проблему в рамках обычных иммиграционных процедур невозможно.

Иммиграционная политика западных стран осуществляется и на наднациональном уровне. В 1995 г. вступило в действие шенгенское соглашение, которое служит для свободного перемещения через общие границы государств- участников всех их подданных, а также для свободного обмена товарами и услугами. Соглашение обязывает страны проводить единую визовую политику, так как между государствами-участниками упразднен пограничный контроль и введены единые правила пограничного контроля на внешних границах. При этом в области контроля над миграционными потоками каждая страна остается свободной в определении своих возможностей в отношении приема и интеграции иммигрантов.

Из 15 государств — членов ЕС только Великобритания и Ирландия пока воздерживаются от выполнения шен- генского соглашения. Расширение ЕС, вхождение в него стран Восточной Европы в будущем приведут к увеличению числа стран, граждане которых могут свободно перемещаться в поисках работы. Это даст больше возможностей для маневрирования трудовыми ресурсами и, возможно, снизит зависимость многих государств от иммиграции из третьих стран.

С другой стороны, в некоторых западных странах одним из субъектов иммиграционной политики выступают регионы. Так, в Канаде вопросы иммиграционной политики находятся в совместной юрисдикции федерального правительства и правительств провинций. По согласованию с провинциями устанавливаются предельные квоты иммигрантов. В провинции Квебек создано собственное министерство иммиграции, при этом главная забота властей провинции заключается в привлечении как можно большего числа франкоговорящих иммигрантов, их интеграции во франкоязычную общину.

Западные страны обладают гораздо большими возможностями регулирования иммиграции, чем, например, Россия. Высокие жизненные стандарты в сочетании с либеральными нормами общественного поведения, свободой для самореализации личности делают эти страны чрезвычайно привлекательными для иммигрантов из бывших социалистических и развивающихся стран. Поэтому они могут себе позволить «заказывать музыку», действуя по отношению к иммиграции по принципу «включить-выключить».

Иммиграционная политика западных стран в последнее время становится все более прагматичной. Приоритет чаще отдается иммигрантам, обладающим выдающимися личными качествами, способным принести максимальную пользу экономике стран-реципиентов. Программы же приема лиц, ищущих убежище, утратив идеологическую подоплеку времен «холодной войны», все чаще подвергаются сокращению.

С сожалением следует отметить, что в последние годы (после событий 11 сентября 2002 г.) иммиграционная политика многих стран стала предметом спекуляций и даже поводом для истерии. Хотя существенных подвижек в законодательстве, регулирующем иммиграционные вопросы, нет, все же правоприменительная практика стала более жесткой, а в ряде случаев даже противоречит общепринятым нормам в области прав человека.